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一线高房价、三四线高库存根源——中小城镇化战略

作者: 来源:泽平宏观

[摘要]1.人口迁移趋势:大都市圈化 城市的胜利:大城市比中小城市和城镇具有更大的集聚效应和规模效应。经济活动、公共服务等成本会因为城市规模的扩大而摊薄,聚集在大城市的个人、企业乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而受益。 从国际经验看,美国日本人口

  1.人口迁移趋势:大都市圈化
  
  城市的胜利:大城市比中小城市和城镇具有更大的集聚效应和规模效应。经济活动、公共服务等成本会因为城市规模的扩大而摊薄,聚集在大城市的个人、企业乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而受益。
  
  从国际经验看,美国日本人口迁移呈两大阶段:第一阶段,人口从农村向一二三四线等各类城市迁移,这可能跟这一阶段产业以加工贸易、中低端制造业和资源性产业为主有关。第二阶段,人口从农村和三四线城市向一二线大都市圈迁移,三四线人口面临迁入停滞,大都市圈人口继续增加,集聚效应更加明显,这可能跟产业向高端制造业和现代服务业升级,以及大都市圈学校医院等公共资源富集有关。
  
  中国正处于人口迁移的第二个阶段,未来一线城市和部分二线城市人口将继续集聚,城市之间、地区之间的人口集聚态势将分化明显。在东部地区,北上广深津等大城市及周边区域将可能继续呈现大量人口净迁入;其他城市,特别是外来人口众多的中小城市,人口增长有可能放缓甚至停滞。在中西部地区,重庆、郑州、武汉、成都、石家庄、长沙等区域中心城市人口或将快速增长。
  
  1.1美国经验:人口大都会区化态势明显
  
  基于经济社会高度联系的城市功能联系思想,美国于1910年开始逐渐形成都会区统计(Metropolitan StatisticalAreas,5万人以上)。在城镇化中后期,美国人口郊区化和大都会区化态势明显。
  
  1)人口向郊区(suburbs)集聚明显。1910-1930年,美国市区(central cities)人口比重提高约10个百分点,明显超过郊区人口比重增幅(7个百分点)。但之后,市区人口比重基本保持不变,而郊区人口比重从14%增至51%。美国人口郊区化以小汽车的大规模使用为通勤的技术条件,其主要原因是中产阶级为寻求更好的中小学教育、更安全的邻里环境和更稳定的财产价值;而市区人口多为低收入者,包括黑人。2008年金融危机后,美国市区人口比重明显上升,主要原因可能在于就业考虑和市区房产不便出售等。
  
  2)人口向大都会区集聚明显。1950-2010年,5-25万人的都会区人口比重减少0.3个百分点,25-100万人的都会区人口比重增加2.9个百分点,而100-500万人、500万人以上的都会区人口比重分别增加12.2、12.4个百分点。特别是在1970-2010年,500万人以上都会区人口比重增加9.4个百分点,远高于100-500万人都会区的4.0个百分点、25-100万人都会区的1.0个百分点和5-25万人都会区的0.3个百分点,人口向大都会区集聚明显。
 
  
  1.2日本经验:人口从向三极集中向一极集中
  
  在城镇化中后期,人口迁移从向“三极”集中(东京圈、大阪圈、名古屋圈)转为向“一极”集中(东京圈)。
  
  1)在1970年代日本经济增速换挡以前,除1944-1945年受战争影响外,日本东京圈、大阪圈、名古屋圈三大都市圈人口保持大规模净迁入状态,人口持续快速增长。东京圈人口从1884年的406万人增至1973年的2607万人,占比从10.8%增至23.9%;大阪圈人口从392万人增至1636万人,占比从10.5%增至15.0%;名古屋圈人口从311万人增至918万人,占比从8.3%增至8.4%。
  
  2)1973年后,东京圈人口继续保持净迁入状态,大阪圈人口基本处于净迁出状态,名古屋圈人口基本呈现迁入迁出平衡状态。到2014年,东京圈人口增至3592万人,占比为28.3%;大阪圈人口为1836万人,占比降为14.4%;名古屋圈人口为1132万人,占比为8.9%。该时期大阪圈和名古屋圈人口增长主要源于自然增长。
  
  期间,日本主要城市开始整体呈净迁入状态,后分化明显。东京圈的东京都、横滨市、神户市基本保持持续净迁入;大阪圈的大阪市在1965年后呈现人口净迁出,之后有所稳定;名古屋圈的名古屋市人口净迁入在1975年之后基本停滞。
 
  
  1.3中国趋势:主要迁入一二线大都市圈
  
  在快速城市化进程中,中西部地区人口长期主要向东部地区的长三角、珠三角及京津地区集聚;但2011以来,在东部地区的外来务工人员部分回流中西部地区,人口主要迁入一线城市和部分二线区域中心城市。对照国际经验,中国正处于人口迁移的第二个阶段。
  
  在省际层面,2010-2015年人口净迁入的第一集中地是京津地区,中西部外来务工人员大量回流造成长三角、珠三角净迁入人口大幅减少。2011-2015年间,天津常住人口年均增加51万,较2000-2010年的年均29万人大幅增加;北京受人口调控影响,常住人口年均增量从之前的60万降至42万。长三角、珠三角人口净迁入规模明显减少,常住人口年均增量分别从207万降至64万、191万降至83万;其中,浙江很可能因外来务工人员回流呈现人口净迁出,常住人口年均增量从85万降至19万。东北地区人口外流明显,常住人口年均增量从46万人降至-1万人,特别是黑龙江。川渝地区常住人口增量从-16万人增至59万人,可能表明其长期的人口大规模净迁出趋势开始转变,重庆甚至可能转为净迁入。
  
  在城市层面,人口向一线城市和二线区域中心城市集聚速度整体放缓,且分化明显;三四线城市全域人口增长速度逐渐低于自然增长率,表明人口迁入停滞,甚至净迁出。2011-2015年间,除天津、重庆(主城9区)、石家庄、南宁和福州外,其他城市常住人口年均增量较2001-2010年均有不同程度的减少。其中,天津、重庆(主城9区)常住人口年均增量较之前明显增加,重庆(主城9区)常住人口年均增量从之前的13.0万增至17.8万;石家庄常住人口年均增量从之前的8.2万增至10.8万,南宁从之前的4.5万增至6.5万,福州从之前的7.3万增至7.7万;郑州、武汉常住人口年均增量较之前减少不到1万人,继续保持在16-20万人;苏州、南京、宁波等常住人口年均增量大幅减少,分别从之前的35.5万降至3.0万、17.7万降至4.6万、16.4万降至4.4万,苏州可能呈现人口净迁出。
  
  
  2.人口城镇化与土地城镇化背离
  
  中国城镇化战略长期存在控制大城市规模、积极发展中小城镇的倾向,这与人口大都市圈化趋势明显背离。由于人口流动主要由市场决定,土地供给主要由政府决定,上述政策结果是:一线和部分二线城市人口增长、土地供给不足,三四线城市人口增长缓慢、土地供给过多,由此造成土地供需错配,形成当前一二线房价泡沫、三四线库存泡沫。
  
  2.1小城镇战略与人口大都市圈化趋势背离
  
  长期以来,中国官方和学界对城镇化战略存在争议,即是以大城市(群)为主体,还是以中小城市和城镇为主体。从官方文件来看,中国城镇化战略经历了“控制大城市规模、积极发展中等城市和小城市”到“大中小城市和小城镇协调发展”的转变,控制大城市规模、积极发展中小城市的倾向长期存在,这与人口大都市圈化趋势明显背离。
  
  1980年10月,中国第一次城市规划工作会议提出:“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月开始实施的《城市规划法》规定,“严格控制大城市规模,积极发展中等城市和小城市”,以法律形式确定了城镇化发展道路。2000年10月,中共中央在关于制定“十五”计划的建议中提出,走大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。之后的中共十六大、十七大和十八大均坚持大中小城市和小城镇协调发展。虽然,官方在《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中均强调以城市群为主体形态推进新型城镇化,但核心思想还是:严格控制特大和超大城市规模,积极发展中小城市。2016年2月,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)提出,除极少数超大城市外,允许农业转移人口在就业地落户;加快培育中小城市和特色小城镇。
  
  一方面,试图引导人口流向中小城市,严控特大城市和超大城市人口规模。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)和《国家新型城镇化规划(2014-2020年》均要求,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。北京市要求2020年常住人口规模不得超过2300万人,上海市要求到2040年不得超过2500万人。在人口严控政策下,近几年北京、上海人口增长明显放缓,但从国内外经验看,人口控制政策在长期很难奏效。与此同时,在北京周边的河北廊坊燕郊、上海周边的江苏昆山等地,逐渐聚集了大量人口居住,但分别在北京、上海就业。
  
  另一方面,重点控制东部地区、特别是特大和超大城市建设用地规模。2014年2月,国土资源部在《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》中要求,“重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模,对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标。……除生活用地及公共基础设施用地外,原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。”2016年9月,《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》(国土资发〔2016〕123号)规定,“超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。”此外,北京市提出,实施减量化发展战略,严格控制城镇建设用地规模,2020年城乡建设用地控制在2800平方公里以内。上海市提出,到2020年规划建设用地总量实现负增长,建设用地总量控制在3185平方公里以内,到2040年把建设用地总量控制在3200平方公里以内。
  
  2.2土地供需错配
  
  在中小城镇战略下,由于人口大都市圈化态势难以控制,政府实际上只控制住了相应土地供给,由此造成土地供需错配。
  
  1)从地区层面看,城镇人口增长与城镇用地供给错配。由于耕地占补平衡政策的实施范围多局限在地级市范围内、至多省内,当前耕地后备资源不足的东部地区难以获得足够的建设用地指标。2010-2015年东部地区人口增量占比为36.0%,高出其城镇建设用地增量占比8.6个点;东北地区人口增量占比3.8%,低于其城镇用地增量占比4.1个点;中部地区人口增量占比30.1%,高出其城镇用地增量占比1.7个点;西部地区人口增量占比30.1%,低于其城镇用地增量6.2个点。分省看,河北、山东、河南、天津、北京等地人口增量占比明显低于其城镇用当地增量占比,而新建、内蒙古、湖北、辽宁、黑龙江等地人口增量占比明显低于其城镇用地占比。
  
  
  2)从城市层面看,流入大量人口的一线和部分二线城市土地供给被严格控制,而人口增长明显放缓乃至停滞的三四线城市土地供给偏多。当各省建设用地指标给定时,中小城市战略使得一线和部分二线城市土地供给较少、居住用地不足。根据住建部《中国城市统计年鉴》数据,2006-2014年,1000万人以上、500-1000万人的城市城区常住人口增量占县级以上城市城区人口比例远大于其居住用地增量比例;而500万人以下的城市城区常住人口增量比例明显小于其居住用地增量比例,特别是20万人以下城市城区人口增长为负,但居住用地仍然增长了17.4%。
  
  从100个大中城市看,一线城市居住类用地供应面积和比例也是明显下降。2009-2016年1-11月,100个大中城市的住宅类用地供应面积合计下降了43.4%,但一线城市下降了66.4%。一线城市住宅类用地供应面积从2009年的2585万平方米降至2016年前11个月的773万平方米,占100个大中城市住宅类用地比例从8.2%波动降至4.3%。
  
  
  3)从用地类型看,中国长期存在工业用地供给过多、利用低效,这对居住用地供应形成挤压,在一线城市也不例外。在地区经济竞争和分税制下,工业用地低价出让是各地方政府常用手段之一,由此造成供给过多、利用低效,对居住用地供给形成挤压。发达经济体居住用地占城镇用地比例一般在50%左右,而中国仅有33%;发达经济工业用地占城镇用地比例一般不到10%-15%,而中国则高达约20%,2013年中国单位面积工业用地产出效益仅相当于日本的26.4%、韩国的38.4%。在一线城市,中国工业用地比例也明显高于国际大城市。2014年北京、上海、广州、深圳工业用地占城市建设用地比例分别为15.1%、25.1%、25.9%、35.3%,而纽约、东京、伦敦、芝加哥等国际大城市多不足10%。
  
  4)从城乡建设用地结构看,乡村用地不减反增,也抑制了一线和重点二线城市城镇用地及居住用地供给。根据国土部数据,2010-2015年,乡村常住人口减少10.1%,但乡村建设用地却增长了2.8%,直接原因是农民工群体在城镇和乡村“双重占地”,即由于户籍制度及土地制度等制约,规模庞大的农民工及其家属子女未能市民化,这些人口既占用了城镇建设用地,还保留甚至扩大了宅基地等乡村建设用地。当前,全国乡村建设用地规模达19.1万平方公里,是城镇建设用地的2.1倍;乡村人均用地面积为316.8平方米,是城镇人均用地的2.7倍。在北京,2015年乡村建设用地高达1174平方公里,相当于城镇用地的70.5%;在上海,乡村建设用地为819平方公里,相当于其城镇用地的40.4%。
  
  2.3一二线价格泡沫,三四线库存泡沫
  
  土地供需错配是造成当前一线和部分热点二线城市房价泡沫、三四线城市库存泡沫的关键原因。并且,一线城市和部分热点二线城市房价暴涨,也对三四线城市形成资金虹吸效应,不利于三四线城市去库存。
  
  过去十余年里特别是2012年中期以来,一线城市上涨幅度大、回调小、反弹快,造就其只涨不跌的神话,一个关键原因就是土地供给不足。2005年6月到2012年5月,全国房价普涨,一线、二线、三四线房价涨幅差异不大,新建商品住宅价格分别累计上涨47.2%、38.9%、38.4%。2012年中期以来,房地产市场逐渐进入大分化时代。2012年6月至2014年4月,一线、热点二线、其他二线、三四线房价分别累计上涨25.7%、15.1%、11.9%、9.3%。在之后的调整阶段,一线和热点二线城市房价调整均为10个月,均下跌5.0%;其他二线调整13个月,下跌7.0%;三四线调整21个月,下跌8.0%。
  
  在本轮房价上涨中,土地供需错配的效果被放大到极致。一线和部分热点二线城市率先反弹、且暴涨,其他二三四线城市反弹较慢、且涨幅有限,部分城市甚至仍然下跌。2015年5月至2016年11月,一线城市新建商品住宅价格上涨53.1%,10个热点二线城市上涨35.9%,其他二线城市上涨5.6%,三四线城市上涨4.4%。其中,深圳新建商品住宅价格涨幅接近80%,上海、南京、厦门、合肥等4个城市涨幅介于49%-56%,北京、杭州、无锡、广州等8个城市涨幅介于29%-41%,惠州、济南、石家庄等9个城市涨幅介于12%-25%,14个城市涨幅介于5%-10%之间,25个城市涨幅介于0%-5%,8个城市下跌,锦州跌幅最大为-5.6%。
  
  
  3.解决之道:从短期调控到长效机制,从限制需求转向供给侧改革
  
  中国房地产市场调控长期依靠限购限贷等控制需求,但由于人口大都市圈化态势在市场机制作用下无法阻止,这种做法只能是压抑需求,一线和热点二线房价在调整后仍会暴涨,给经济社会带来巨大风险。
  
  2016年12月中央经济工作会议提出:促进房地产市场平稳健康发展。要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止出现大起大落。要在宏观上管住货币,微观信贷政策要支持合理自住购房,严格限制信贷流向投资投机性购房。要落实人地挂钩政策,根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任,房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应,提高住宅用地比例,盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能,带动周边中小城市发展。要加快住房租赁市场立法,加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿,规范开发、销售、中介等行为。
  
  关键在于解决土地供需错配问题,增加一线和部分重点二线城市居住用地供给,减少三四线城市供给;只有这样,才有可能让房子回归居住本质。
  
  3.1以超越行政边界的大都市圈战略替代中小城镇战略
  
  人口大都市圈化态势不可阻挡,应顺应人口迁移趋势以大都市圈战略替代中小城镇战略作为新型城镇化战略方向。根据12月中央经济工作会议的精神,全面落实人地挂钩政策,根据人口流动情况分配建设用地指标;合理增加一线和热点二线城市土地供应,提高住宅用地比例。并且,以超越行政边界、以大都市圈的视角,合理规划布局区域内产业、交通、公共服务资源。包括加快疏解特大和超大城市部分城市功能,带动周边中小城市发展;提高特大城市与周边三四线城市和基础设施的互联互通,提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平。大都市圈战略也将成为城市群战略的支撑。
  
  3.2适时重启跨省换地:实行跨省的耕地占补平衡和城乡用地增减挂钩
  
  长期以来,耕地占补平衡政策和城乡建设用地增减挂钩政策多局限在地级市内、至多省域范围内,这严重限制了土地资源在全国范围内的优化配置,限制了东部地区的建设用地供给,特别是一线和热点二线城市的建设用地供给。当前耕地占补平衡政策已从早期的数量平衡发展到数量-质量-生态平衡,这意味着只要严格执行该政策,被占用的优良耕地可以得到补充平衡。并且,只要价格合理,当前日益进步的农业技术大多可以逐渐改良补充耕地质量。同时,探索并推行中西部地区外出农民工大省与东部地区农民工接收大省之间的城乡建设用地增减挂钩政策。
  
  3.3加快推进一线和热点二线城市低效工业用地转居住用地
  
  2016年11月,国土资源部发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,要求规范推进城镇低效用地再开发,促进城镇更新改造和产业转型升级,优化土地利用结构,提升城镇建设用地人口、产业承载能力。具体措施包括:鼓励原国有土地使用权人进行改造开发;积极引导城中村集体建设用地改造开发;鼓励产业转型升级优化用地结构鼓励集中成片开发;加强公共设施和民生项目建设。近年来,北京、上海等地逐渐清退、关停一般性制造业,特别是高能耗、高污染、高危险、低效益的“三高一低”企业,低效或闲置工业用地转居住用地已有开展、但量还很小。应按照12月中央经济工作会议的精神,加快“盘活城市闲置或低效用地”,在符合规划和用途管制的前提下,将一些工业用地等低效用地转为居住用地。
  
  3.4加快推进一线和热点二线城市农村集体建设用地全面入市
  
  十八届三中全会提出,建立城乡统一的建设用地市场,这是农村土地制度改革的方向,不仅关系到“三农”问题,也关系到城镇用地供给和房价问题。2015年,全国人大常委会授权国务院在全国33个县市区组织开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点。据新华社消息,土地管理法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划,农村土地与国有土地不能同等入市、同权同价的问题有望得到解决。从试点情况看,农村集体建设用地入市还局限在过去的乡镇企业用地等经营性范围内,占据农村集体建设用地约7成的宅基地并不能入市,而且入市后也不能用于居住用地。应进一步解放思想,允许一线和热点二线城市的农村集体建设用地全面入市,并在符合规划和用途管制等前提下,允许作为居住用地。对于城郊的农村集体建设用地,允许直接入市;对于偏远地区的农村集体建设用地,可参考重庆地票制度通过指标交易等入市。
  
  3.5严格控制投资投机性需求,对炒房征收重税
  
  德国房价长期稳定,这提高了民众的幸福度,也成就了“德国制造”。十次危机九次地产,德国没有出现过严重的房地产泡沫和危机,在全球“独善其身”。
  
  参考德国经验,实行以居住导向的住房制度设计,并以法律形式保障。建立充足稳定的住房供给,发展规范发达的租赁市场。政府根据家庭人口、收入、房租给予居民房租补贴,确保每个家庭有足够的租房支付能力。保护承租者的租赁市场,德国《租房法》规定房租涨幅不能超过合理租金的20%,否则房东就构成违法行为,房客可以向法庭起诉;如果超过50%,就构成犯罪。
  
  严厉遏制投机性需求和开发商暴利行为。德国住房市场具有较为稳定的投资回报率,长期稳定在4%-5%之间。德国规定,在住房交易中,若未满10年出售,需缴纳25%的资本利得税。如果开发商制定的房价超过合理房价的20%,购房者就可以向法庭起诉。如果超过50%,就定性为“获取暴利”,开发商将面临高额罚款和最高三年徒刑的严厉惩罚。
  
  3.6完善一二线大都市的城市规划、产业布局和轨道交通,改善出行效率
  
  政府之所以要求严控大城市人口规模,主要基于大城市病问题。但是,北京上海等大城市的问题主要不在于人口过多,而主要是城市规划和城市管理等方面的问题。应优化人口的空间分布,促进职住平衡,严格控制中心城人口增长,推进新增人口向新城集聚,并积极在新城布局相应产业,包括向新城特别是重点新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源。进一步发展城市轨道交通,大力提高城市轨道交通路网密度,推进轨道交通系统制式多元化发展,改变当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形,改善出行效率。

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